张文宗:美国特朗普政府的移民政策及其影响

内容提要

关键词

美国移民政策；特朗普政府；外交政策

作者系中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员

原文刊载于《当代世界》2019年第11期

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.010

特朗普政府的移民政策与其经贸政策和外交政策一样，具有鲜明的本土主义和民粹主义特点，并带有一定的排外倾向和种族主义色彩。美国历史上对移民采取严厉限制，通常发生在移民大量涌入造成经济危机和劳动力过剩之后。但特朗普执政时期正值美国经济走出2008年金融危机持续强劲增长之际，其大幅收紧移民政策具有更深层次的社会原因。

  

特朗普政府强力推行

保守的移民政策

特朗普执政后，受制于激烈的政治斗争，在共和党控制白宫和国会两院的情况下，也没能通过立法推动系统的移民改革。特朗普政府不得不依靠行政权力推行相关政策，主要有以下几个方面。

一是严格限制部分穆斯林国家的公民入境。2017年是特朗普的执政首年，在国内外的反对声中，在联邦地区法院和巡回上诉法院自由派法官的阻挠下，特朗普政府仍连续三次出台针对伊朗、利比亚、索马里、也门、叙利亚等穆斯林国家公民的“入境限制令”，并暂停接收叙利亚难民。这三项行政令内容上有所区别，但均强调目的是“阻止外国恐怖分子进入美国”“维护美国国家安全”。被列入名单的这几个穆斯林国家，或是美国的敌人，或被美国视为经济困顿、社会失序、伊斯兰极端主义势力猖獗的国家。行政令没有对沙特、阿联酋、科威特、埃及等国的公民作出特别限制，这并不是美国认为这些国家没有恐怖分子，而是因为它们是美国的盟友。三项行政令分别在2017年1月、3月和9月推出，大致呈现“由紧到松”的特征。第一项言之凿凿，不留余地；第二项删除了首个行政令中的伊拉克，原因是美国在清剿伊斯兰极端势力时仍需与伊拉克政府合作，是美国“讲政治”的体现；第三项将朝鲜和委内瑞拉加入限制名单，冲淡了专门针对穆斯林国家的歧视性色彩，算是对国内外批评的一种回应。另外，后两项行政令还列出了不少例外条款，相关国家的普通公民虽然被限制入境，但那些绿卡持有人、外交官、在美国有直系亲属的人可以申请豁免。

特朗普政府限制部分穆斯林国家的公民入境限令严苛、手段极端，与美国的“伊斯兰恐惧症”不无关系。推动限令的美国政府高官，如前司法部长塞申斯、前白宫首席战略师班农、前白宫顾问斯蒂芬·米勒等，都对伊斯兰教怀有相当偏见，对极端伊斯兰主义更是深恶痛绝。近20年来，“伊斯兰恐惧症”像病毒一样侵入美国社会，生活在美国的穆斯林备受歧视，入境限令只是这种情绪的一种病态反应。

二是大规模搜捕和遣返拉美非法移民，并力推美墨“边境墙”建设。美国境内的大规模非法移民是历史造成的，主因是美国和拉美的移民输出国经济和社会发展水平差距太大。自20世纪80年代后期以来，大量来自拉美（尤其是墨西哥）的移民涌入美国，其中的非法移民包括偷渡客和签证到期后的逾期居留者，后者又以通过探亲或“客工”计划来美者为主。对美国来说，非法移民是双刃剑。一方面，他们愿意干普通美国人不愿干的苦活和累活，促进了美国经济的发展，同时因工资和福利要求低，又颇受雇主的喜欢；另一方面，非法移民占用公共设施、对美国中下层劳动者形成冲击，部分从事走私、人口贩卖、毒品交易的非法移民则提高了犯罪率，恶化了美国的社会治安状况。

2016年大选期间，特朗普及其背后的保守势力利用选民对非法移民的不满,高举恢复“法律和秩序”的旗号。特朗普攻击墨西哥移民“不是强奸犯就是毒贩”，指责他们压低了美国人的工资、抢夺了美国人的福利，其引发的暴力犯罪还危及美国人的生命安全。这套说辞之所以能够帮助特朗普击败杰布·布什、鲁比奥、卡西奇等共和党总统参选人，继而帮助其战胜民主党总统候选人希拉里，关键在于它唤起了美国中下层白人尤其是“铁锈地带”中下层白人对外来者的恐惧。执政后的特朗普兑现承诺，以雷霆手段封堵和严打非法移民，如强力推动美墨边境墙的修缮和建设、取消对“庇护城市”的联邦资助、大规模增派边境执法力量、加大对非法移民的搜捕和遣返力度等，试图解决过去历届政府和国会在立法上互相推诿、执法部门力量不足等问题。在推动边境墙建设的过程中，特朗普为迫使国会批准所需的款项，甚至以“进入南部边境的非法移民对国家安全构成威胁”为由，宣布国家进入紧急状态，试图动用军费建墙。此举遭到国会两院的反对，迫使特朗普动用了否决权。最后官司打到最高法院，依靠保守派法官的支持，特朗普才得以动用25亿美元的军费建墙，但这一金额远未达到其最初要求的80多亿美元的年度建墙拨款。

三是试图改革绿卡抽签制度及减少合法移民的数量。目前，美国仍是移民输入大国，每年吸收约110万合法移民,其中12%是技术移民，66%是“家庭团聚”类移民，22%是难民。2017年8月，特朗普政府宣布拟采用“择优积分”的制度取代发放绿卡的抽签制，以取消以家庭团聚为主的“链式移民”制度。特朗普声称，新举措的目的是吸引那些英语好、受过良好教育、经济上能养活自己和家人、掌握对美国发展和科技进步有利的技术的人员。具体办法是依据上述标准为绿卡申请者打分，分数高的“优先录取”。特朗普多次表示，美国几十年来一直沿用“低技能的移民体系”，给低薪移民发放了大量绿卡，而加拿大、澳大利亚和新西兰等国早已采用了积分制的移民政策。2019年5月16日，特朗普又公布了系统的移民改革计划，声称要“保护美国人的工资和价值观”，并“吸引世界各地最优秀和最聪明的人”。根据该计划，57%的绿卡将发给有技能或有工作机会的个人，同时大幅减少家庭团聚人员及难民的绿卡和签证发放量。特朗普本来计划将每年合法移民的数量减半，但这需要国会立法。由于民主党的反对，相关计划尚未获得国会支持。特朗普政府以“积分制”代替“抽签制”，以移民的“技术能力和自食其力”为标准取代“家属移民”的规定，试图改变1965年《移民和归化法》实施以来美国以家庭团聚为主的移民体系。这实际上是回到美国吸纳优秀移民的初衷上来。  

海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民对特朗普来说都是外来者，其推行的移民政策有极端的一面，并且得到支持者的追捧，这表明相关政策存在社会基础。从短期看，特朗普政府旨在巩固中下层白人的支持，以实现2020年大选连任的目标；从长期看，此举反映了保守派减少外来移民涌入、遏制拉美裔人口增速、维护白人主导地位的意图。从本质上说，美国不会放弃吸引所需移民的政策。历史学教授黄安年认为，“自建国以来，美国的移民政策经过多次重大修改，从开门到限制到半开门，但是万变不离其宗，这个宗就是吸引和借助外部人才来发展美国。它拒绝和排斥的只是它不需要的，而对它真正需要的人，永远也不会拒之门外。”

  

特朗普的移民政策

加剧美国国内矛盾

与枪支、堕胎等社会议题一样，移民问题涉及美国人的价值观、选民利益和党派利益，很容易引发争吵，激化矛盾。特朗普政府的移民政策及其过激言论，在美国政坛和社会激起巨大波澜。两党政客为此恶语相向，关于“种族主义”和“爱国主义”的喧嚣充斥其间，选民情绪也普遍躁动，社会暴戾之气浓重，不同种族和族群的命运被裹挟其间。

一是扩大了两党分歧，加剧了国内政治斗争。民主、共和两党在移民问题上的分歧，集中体现在对待境内1100多万非法移民和加强边境管控的方式上。打击非法移民、保障本国人民的经济安全和社会安全本是政府的责任，但美国的非法移民问题和政党政治纠缠在一起，非常复杂。由于美国拉美裔选民的很多亲朋好友是非法移民，他们要求政府在打击和管控上不要过于严厉。民主党为了巩固在拉美裔选民中的支持，主张非法移民最终应合法化，并提出了具体的实现路径，在强化边境管控上支持建设高科技监控设备和隔离网，反对象征性极强的隔离墙；共和党则拒不接受给予非法移民合法身份，声称这种“变相的大赦”既对合法移民不公平，也会刺激更多非法移民入境。不过冷战结束以来，共和党为了从民主党手中争取拉美裔的选票，或至少不过于得罪拉美裔选民，在处理非法移民问题上并不积极，要求大规模建设美墨边境墙的意见没有成为党内主流。可以说，两党的主张不同，但总体保持着一定的默契，不会把对方逼到墙角。奥巴马总统任内，为了赢得2012年大选实现连任，加大了对拉美裔的争取力度。奥巴马政府通过行政令推动“童年抵美者暂缓遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA）计划，2014年中期选举后又推出“美国公民或永久居民父母暂缓遣返”（Deferred Action for Parental Accountability, DAPA）计划，这激怒了共和党，也使特朗普更容易争取到共和党选民的支持。

特朗普执政以来，两党围绕“通俄门”调查、反性骚扰的“我也是”运动、枪支和堕胎等问题已斗得不可开交，特朗普以近乎极端的方式严打非法移民，又激起民主党及其选民基本盘的强烈反弹，无异于给日趋白热化的国内政治斗争火上浇油。特朗普和民主党激进派的互相攻讦经媒体的渲染毒化了政治气氛。例如，针对特朗普推行合法移民“积分制”的计划，民主党群起攻之，众议院民主党领袖佩洛西指责“积分制抛弃了位于我们价值观核心位置的家庭”。特朗普政府要求边境执法人员对入境非法移民采取“零容忍”的政策，后者对成年人和儿童分别关押的做法，被民主党批评为制造“骨肉分离”，“违背人性”。民主党参议员桑德斯甚至为此呼吁废除美国的边境执法机构。这种极端表态被特朗普反唇相讥为民主党支持“开放边境”。在移民后裔出身的奥卡西奥-科尔特斯、奥马尔等四位少数族裔女议员谴责边境拘留设施条件恶劣后，特朗普指责这些议员发表的言论“带着对我们国家的仇恨”，威胁她们“从哪来回哪去”。女议员们则指责特朗普是“种族主义者和排外主义者”，甚至要求对其发起弹劾。民主党控制的众议院为此还通过决议，“强烈谴责”特朗普的“种族主义言论”。可以说，移民问题让美国的极右和极左势力正面较量、火星四溅，这在20世纪60年代民权运动以来并不多见。

法国历史学家托克维尔曾表示，美国所有的政治问题最终都会转化为法律问题。围绕“禁穆令”、美墨边境墙建设、“童年抵美者暂缓遣返”等问题，两党的斗争很快蔓延到司法领域。自由派法官和保守派法官从不同的视角出发、使用不同的司法解释、做出不同的裁决。在这些诉讼中，自由派法官强调宪法规定的“公平与宗教自由原则”“平等保护条款”“国会专属拨款权”等，保守派法官则突出“国家安全”，认为总统在判定美国利益受危害时“有权在任何时间拒绝任何外国人和集团”入境；“有关团体无权对（建墙）资金分配提出质疑”等。相关的司法斗争表明，移民问题让美国各级法院法官的党派和意识形态倾向更明显。此外，在联邦和州层面，两党也围绕“庇护城市”“禁穆令”等问题争斗不止，消耗了大量的政治资源。

二是导致与种族相关的仇恨犯罪增多，美国社会更加分裂。为利用移民问题打击对手、谋取政治私利，特朗普和民主党议员均通过极端言论调动选民情绪，导致社会持续撕裂。其中，特朗普打破美国“政治正确”的传统，在夏洛茨维尔骚乱中偏袒白人至上势力的言行，被质疑煽动了种族仇恨，毒化了社会氛围。近年来，全美与种族相关的仇恨犯罪率上升，与此密切相关。据美国加州州立大学统计，2009—2018年，全美30个大城市的犯罪率下降，但仇恨犯罪率却增长9%，其中2015年以来更是连续增长。美国联邦调查局统计，2017年全美仇恨犯罪案件7100多起，较2016年猛增17%，其中五分之三和种族仇恨有关。近年来不少影响恶劣的枪击案背后都有种族仇恨的影子。2018年中期选举前，匹茨堡的犹太教堂枪击案导致11人死亡，白人嫌犯在行凶时高呼反犹口号。2019年8月得克萨斯州埃尔帕索市的枪击案造成20人死亡，21岁的白人嫌犯行凶前在匿名网站张贴“宣言书”，指责移民进入美国导致“种族替代”和“种族混杂”，而袭击是“对拉美裔入侵得克萨斯州的回应”。对此，特朗普也不得不发表声明，谴责种族主义和白人至上主义。

按照特朗普的逻辑，其移民政策是为了照顾所有美国人的利益。如果非法移民减少、合法移民的门槛提高，美国人面临的竞争就会减少，包括白人、拉美裔和非洲裔在内的所有族裔都是受益者。但少数族裔并不买账，他们认为特朗普推动废除和取代“奥巴马医改法”、撤销教育上的“种族平权”政策、削减少数族群占比高的穷人的福利，是在维护白人和富人的利益。鉴于白人和少数族群在党派倾向上有不同侧重，而移民政策和其他经济和社会政策一样，关系到不同种族和族裔群体在美国政治、经济和文化中的权力分配，因此移民政策必然加剧种族矛盾和族群对立。

美国保守派学者塞缪尔·亨廷顿曾表示，墨西哥裔移民在美国规模庞大、集中居住、广泛使用西班牙语，且对墨西哥的忠诚超过对美国的忠诚，这使美国的国家认同面临“两杈化”的危险，使美国的盎格鲁—新教文化面临严峻的挑战。在可预见的将来，由于美国白人人口增速低于拉美裔，美国人口结构持续向不利于白人的方向发展，因此美国的种族矛盾很难大幅缓解，在经济滑坡和重大事件的刺激下还可能激化。从更长的历史时期看，特朗普的移民政策引发的斗争，可能只是开启了新阶段美国社会斗争的序幕而已。

三是对美国特定的族群产生负面影响。生活在美国的穆斯林是美国反恐政策的受害者。“9?11”事件后，他们在受到政府更多监控的同时，还受到主流社会的歧视，面临和遭受的仇恨犯罪一度猛增。在反恐战争中，美国的穆斯林社团强烈抨击伊斯兰极端势力，在与美国的敌人划清界限的同时不懈地与美国主流社会开展对话，其同化进程没有被打断，反而在继续发展，美国清真寺的数量从2001—2011年增长了一倍。特朗普政府针对部分穆斯林国家公民的入境限令，在一定程度上能够减少伊斯兰极端分子渗透进美国的概率，但也重新唤起了美国社会对穆斯林的疑虑和恐惧。美国国内的“伊斯兰恐惧症”仍然十分严重，穆斯林群体融入美国社会的进程仍十分艰难。

特朗普的移民新举措，有助于减少非法移民入境数量，但对美国境内的拉美裔和非法移民均产生了影响，这种影响首先是心理上的。根据皮尤中心的调查，2017—2018年，在美国政府严打非法移民的背景下，拉美裔担忧自己的生活受到负面影响的比例从41%上升到47%，有55%的拉美裔担心其家庭成员或亲朋好友被驱逐。与此同时，还有相当比例的拉美裔不愿自己的就业机会、工资待遇、福利水平被非法移民拉低，支持特朗普的做法，出现了先来者抵制后来者的心态。拉美裔对特朗普政府的矛盾心态，反映了美国拉美裔政治立场的分裂。支持和反对特朗普的拉美裔，除了各自的党派倾向外，与其移民时间长短、在美国的经济状况等也有很大的关系。

  

移民政策对美国外交的影响

外交是内政的延续，国内政策和形势必然会反映到外交上来。特朗普的移民政策，对美国的国际形象、与相关国家的双边关系以及外交态势都产生了负面影响。

一是削弱了美国的软实力，恶化了美国的国际形象。软实力是对别国的吸引力而非强制力，美国对移民和难民相对宽容的态度和“相对慷慨”的接纳，构成了美国软实力的重要方面。特朗普的“美国优先”外交政策，疏远了盟友、损害了美国的国际声誉及其主导的国际秩序，让美国自私、狭隘的一面呈现在世界面前。皮尤2018年底所做的民调显示，与奥巴马任内最后一年（2016年）相比, 美国的“国际形象”在德国、法国、意大利、加拿大、瑞典等西方盟国中都明显恶化，好感度降幅达到20%以上，在日本和韩国等亚洲国家中的好感度也出现小幅下降。这些负面看法主要归因于特朗普政府过于露骨地维护美国利益、迫使盟国在贸易和防务问题上“出血”的做法以及保守的移民政策等。围绕难民政策、对穆斯林的入境限令、特朗普对待国内少数族裔的态度等问题，德国总理默克尔和特朗普多次隔空叫板。美法关系总体不错，但法国总统马克龙也对特朗普的过激措施提出婉转批评，告诫他“不要把孤立主义、退却、民族主义当成暂时治愈恐惧的药方”，同时指出“向世界关上大门不会阻止世界的发展，而只会让我们的人民感到恐惧”。 

二是对美国与部分国家和地区的关系产生了负面影响。“9·11”事件及此后小布什政府发动的两场战争，导致美国在穆斯林国家的形象严重受损。奥巴马政府结束“反恐战争”的努力、依靠多边外交管控伊核问题的做法，一度改善了美国在穆斯林国家的形象。在特朗普推出“入境限令”的过程中，尽管沙特、埃及、阿联酋等未上限令名单的国家反应低调，但这些国家的民众还是表达了不满；伊朗、利比亚等国发表声明予以强烈谴责，而伊斯兰合作组织也表达了“严重关切”，声称“那些有意逃离战争和迫害的穆斯林会受到负面影响”，特朗普政府“选择性和歧视性的做法实际上给暴力和恐怖主义火上浇油”。同样，美国政府严打非法移民也给美墨关系造成冲击。特朗普在竞选期间威胁让墨西哥政府为美墨边境墙埋单的言论，激起墨西哥民族主义情绪高涨，墨西哥民众对美国的好感大幅下降。尽管墨西哥政府抵制了特朗普的无理要求，但因与美国实力悬殊、在经贸上也有求于美国，最终不得不配合美国打击非法移民。2019年6月，在特朗普威胁对所有从墨西哥进口的商品加征关税后，墨西哥同意增派国民警卫队加强对过境的中美洲移民的管控，并允许来自中美洲的非法移民在等待美国的庇护审批期间留在墨西哥。

三是刺激美国推行更具民族主义色彩的外交政策。特朗普的移民政策导致美国政治更加极化，围绕国内议题的共识更加难以达成,这对美国整体的外交基调也会产生影响。两党极端化的做法有助于巩固各自的选民基本盘，但这种族群和政治加速捆绑的局面使“认同政治”大行其道,特朗普在国内议题上更加难以达成两党共识、实现社会妥协。面对国内的重重阻力，特朗普不得不以国家安全的名义、以紧急状态的方式推动争议性的政策。为了巩固在国内的权威，特朗普在外交上也展现强硬的姿态，试图诉诸爱国主义和民族主义来凝聚国内共识。

从社会文化角度看，收紧移民政策和诉诸民族主义，乃至挑起大国对抗，也符合保守派强化美国国家认同的思路。对美国来说，移民来源和族裔的多样性对国家认同一直是个挑战。美国在历史上进行大陆扩张、大规模接收外来移民的过程中，都强调对移民的同化；而激发爱国主义的两次世界大战，则加速了政府和社会对德国移民和日裔美国人的同化。特朗普政府信奉“以实力求和平”的原则，在阿富汗和中东实行某种程度的战略收缩，但通过推动与中俄的大国对抗来凝聚国内不同族群，也是其解决国内问题、强化国家认同的思路。

  

结    语

美国究竟是谁的美国，是白人的美国还是所有人的美国，是先来者的美国还是新移民的美国，这个问题虽然没有成为政治辩论的话题，但在美国不同的历史时期，自由派和保守派、白人和少数族群内心会有不同答案。特朗普及其代表的右翼民粹力量，推动美国在本土主义和排外主义的道路上狂飙突进，但受到美国国内很多族群的强力抵制。美国的移民政策可能继续呈现周期性的特点，与美国政治和经济的周期性变化相吻合。彻底解决移民问题要靠政治共识和府会共识，而这种国内政治和政策的共识正是美国最稀缺和最需要的资源。

（责任编辑：甘冲）

（平台编辑：吴小玲）

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