【补发】对美墨加三国协议(USMCA)前景的预测

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（注：本文作于2019年12月6日，当时未发表，如今再度补充发表，故部分内容缺乏实时性而与当前最新形势不相符合，在此表深表歉意。）

1994年美国克林顿政府与墨西哥、加拿大所签订的北美自由贸易协议（NAFTA）在20余年间持续性地导致了美国本土的大量工作岗位，尤其是汽车、皮卡及其零部件生产及部分初级工业品生产领域就业岗位严重外流，因而自该协议签订以来便备受美国的广大蓝领阶层诟病。所以，誓言并切实地采取各方面、各领域的措施以重振美国的传统工业与制造业的川普，自2015年开始竞选活动以来就一直在各类演说、推特、辩论与接受采访等场合多次提出要全面修订乃至退出与废除NAFTA，最终他成功做到了，在宣布退出NAFTA之后，川普运用空前强硬的关税手段作为谈判武器，先后迫使墨西哥与加拿大愿意正式加入与美国的贸易谈判并最终签署了美墨加三国协议（USMCA）。而自2018年3月份美国川普政府先后对CHN、欧盟、加拿大与墨西哥、日本、印度乃至越南等东南亚发动贸易攻势之后，USMCA的成功签订亦可谓是川普在“美国优先”的理念下重塑美国的对外经贸关系，建立全面、公平、对等、可执行、可核查的对外贸易协议体系进程中所取得的第一个阶段性的实质的成就。在此，对USMCA对CH—US之间的谈判的影响乃至该协议本身在美国国会的最后表决阶段尚待解决的主要问题进行基本阐述：

一、USMCA对美国与其他国家间贸易谈判的影响

根据2018年乃至2019年上半年的实际贸易数据加拿大与墨西哥与美国的贸易总额已超过中国及欧洲国家与美国之间的贸易总额，成为美国前两大贸易伙伴，美墨加的年度贸易总额超过1.39万亿美元，再加上美国与其他经济体之间的贸易紧张局势长期难以缓解且有愈演愈烈的趋势，以及因美国对外的整体关税水平在过去一年半时间内持续升高导致的大量美国资本、企业与产业链从海外国家持续撤出，乃至美国与其他主要经济体在可预见的未来内在贸易、产业链、资本流动、技术转让与合作方面的相对渐进性脱离的趋势，因此从这一点来看，至少在今后的相当长的一段时间内，USMCA对美国的贸易乃至整个经济体系的重要性将远高于美国与其他国家之间的贸易协议。虽然任何一项贸易协议（无论相关方的贸易与投资总额、自身经济总量及其经贸关系的彼此紧密度与依存度如何）对相关方自身经济增长的作用与效果并非是立竿见影的，但只要USMCA在美国国会最终成功通过，就能从根本上稳定企业生产者、市场投资者与消费者对未来相当长一段时间内的生产、经贸与投资活动乃至商品价格的预期，从而在较长的一段时间内促进美国经济的持续增长。

因此，如果USMCA协议最终落地，川普在与其他国家的贸易谈判中，事实上手里就增添了一张稳定与支撑本国经济增长的王牌。正因为如此，美国贸易谈判代表 Lighthizer、财政部长姆努钦、白宫贸易顾问纳瓦罗、白宫经济顾问库德洛，乃至川普本人在对对外经贸谈判方面的当前工作重心，是主导白宫、民主党人控制的国会众议院，与加拿大与墨西哥之间进行实质上四方参与的谈判，而不是与其他国家进行谈判与解决相关经贸关系的结构性问题。

 

二、USMCA的基本内容与主要条款

USMCA共包含34章内容，对国民待遇与市场准入、原产地原则、海关管理与贸易便利化、贸易救济、投资、跨境贸易服务、数字贸易、知识产权、劳工标准、环境标准、监管实践、争端解决等多个领域的标准与实施做出了细致的规定，增加了数字贸易等章节及诸多排他性条款，整体内容并没有进一步降低双边贸易壁垒。……新协议使得加拿大对美国进一步开放乳制品和酒类市场（加拿大已同意对美国开放约3.5%），作为交换，加拿大和墨西哥换来了美国汽车关税的豁免、延长至16年的日落条款、以及与加拿大保留的争端解决机制等条款。新协议通过实施汽车产业苛刻的原产地规定以及高工资劳动含量要求，力图培育产业链相关技术人员，提振美国汽车业的同时保证相当部分的制造业生产回流至美国、增加美国本土就业机会。此外，新协议在延长生物制药数据保护期、版权等方面提高原来加拿大主张的标准，有利于对美国医药行业和知识产权的保护。……新协议在延长生物制药数据保护期、版权等方面提高原来加拿大主张的标准，有利于对美国医药行业和知识产权的保护。……美墨间取消投资争端解决机制（ISDS），而加拿大与美国间依然保留这一机制。

 

三、民主党方面的诉求

美墨加三国协议（USMCA）自2018年11月30日由美国、墨西哥、加拿大三国领导人在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯签署至今，已在民主党人控制的众议院议长佩洛西的办公桌上躺了长达一年了，尽管民主党人在USMCA这一协议的问题上与川普政府的根本立场并无冲突，甚至在劳工权益保障与最低工资标准等方面的条款上，与工会关系更为密切的民主党人比川普政府更热衷于保证该条款的切实执行并完善其中的漏洞之处，而在保护美国本土的汽车制造业、皮卡车及其零部件生产、促进美国的汽车、乳制品等农产品出口，促进贸易公平，保护美国竞争优势的数字产品、知识产权、服务（包括金融服务），消除不公平贸易做法，包括对国有企业、汇率操纵、与非市场经济体的关系等方面的严格规定方面的态度与川普政府是高度一致甚至诉求更为强烈，但时至今日佩洛西却迟迟不愿意在国会众议院就该协议举行全体投票。实际上，根据佩洛西乃至2016年大选后已彻底滑向极左激进主义的民主党整体上对川普政府乃至保守派共和党的绝对性敌对的政治态度，及其为此所采取的一系列诸如“通俄门”、“通话门”与弹劾调查、阻碍与拒绝通过川普政府致力于推动的建墙资金法案、二次减税法案等举动，我们能够相当清楚地揣测到此次佩洛西乃至众议院民主党人在USMCA的最后表决问题上久拖不决的真实意图：民主党人不愿意看到川普在外交上尤其是在涉及美国规模最大与重要性程度最高的与加拿大、墨西哥两国的对外经贸关系上取得重大胜利，不愿意因此而得以大幅度提振与支持美国经济的持续增长，进而增加川普明年在中西部农业州与五大湖区“铁锈带”的传统工业区的关键战场州的民意支持率及其连任概率。

当然，从民主党的基层利益关系、整体政治诉与其政治运作基础的角度上来看，佩洛西乃至众议院民主党人针对USMCA的个别条款所提出的明面上的基本诉求也未必是完全没有道理。

虽然USMCA对墨西哥工人的最低工资标准和工作环境都作了相关规定，但这些方面的条款其在实际执行中的效果也未必是十全十美的，其依旧存在着一些可能导致墨西哥工厂得以通过压低劳动力雇佣价格、怠于改善墨西哥工人的工作环境条件与厂房设施，从而整体上降低工厂生产成本以增强其皮卡、汽车及零部件生产企业市场竞争力的条约漏洞。因此佩洛西对此方面提出了两大诉求：

第一，扩大美国海关人员的对来自他国尤其是来自墨西哥的商品的检查权力，禁止违反USMCA所规定的的劳工标准的加拿大、墨西哥的商品进入美国。

第二，由美国政府组织，向墨西哥工厂派驻调查员，以检查USMCA中有关劳工保护方面的条款的落实。

然而在以佩洛西为代表的国会民主党人公开提出这两条要求后，其中第二条要求就立即遭到了墨西哥方面的坚决反对与强烈抵制，墨西哥方面认为该条款所规定的授权美国政府组织人员前往墨西哥工厂监督劳工标准执行情况与生产厂房环境条件的做法严重侵犯墨西哥主权，而就墨西哥方面而言，其所愿意做出的让步则是修改仲裁机制。

 

四、墨西哥方面的应对措施

就目前的实际情况而言，USMCA在美国国会众议院表决通过所面临的最后一道障碍，实质上是川普政府如何就USMCA的部分与劳工权益及监督执行机制的问题与佩洛西等民主党人乃至墨西哥方面的相关诉求进行协调并争取达成一致。而在2016年总统大选后，尤其是2018年中期选举民主党控制了国会众议院之后，众议院民主党人对川普政府及保守派共和党人施政措施的阻碍、反对、掣肘甚至弹劾调查等政治迫害日益加剧，因此如今川普政府若希望争取国会民主党人对USMCA的支持与同意，其难度是相当之大的。而墨西哥方面反倒是成为川普政府寻求就该协议消除分歧与达成一致的一大突破口。

就墨西哥方面的经济与政治形势来看，现任墨西哥总统López Obrador目前已陷于两难境地，实际上，López Obrador对美国国会方面通过USMCA而使之正式生效的需求之迫切比川普政府更甚。当前，López Obrador正面临一系列的国内问题：

（1）López在当选前即承诺将使墨西哥平均每年的GDP增速达到4%，然而实际情况却是，墨西哥经济在今年第一季度仅增长1.2%，，二季度的经济增速由跌至-0.9%，三季度墨西哥GDP较上年同期实际下降了0.3%，这意味着墨西哥的经济已经连续两个季度负增长而陷入到“技术性衰退”中。由此可见，López所推行的经济改革措施无一例外地都走向失败，未能从根本上取得任何实质性与可持续的改革效果。另外，近期墨西哥黑帮势力猖獗，所从事的各项非法活动乃至经常制造的暴力冲突严重影响了正常的经济发展，而2018年阿根廷、土耳其等国严重的货币跳水性贬值也对墨西哥、巴西等拉美国家的经济增长产生了较大影响。因此，如今陷入各方面困境墨西哥政府迫切地期盼USMCA在美国国会通过而正式生效，从而从根本上消除该协议目前所存在的不确定性对墨西哥的金融、投资与生产活动乃至整个经济发展所产生的负面影响，从而大幅度的提振市场投资者的对经济增长、货币与金融体系的信心。

（2）从当前墨西哥的经济结构来看，墨西哥是典型的出口导向型经济体，而更为重要的是对美国的出口在墨西哥的出口结构甚至整个经济体系中的地位尤其重要，根据相关数据，自1993年加入到北美自由贸易区之后，墨西哥对美国的出口大幅增加，如今对美贸易占墨西哥其贸易总额的80%，而2018年墨西哥对美国的出口商品的总额为3460亿美元，占墨西哥全年GDP的1/3。因此USMCA对稳定墨西哥的整体出口形势乃至整体经济增长可谓至关重要。

然而必须看到的是，López是通过煽动墨西哥的民粹主义而上台的，对于这一位典型的奉行国家主义与民族主义的墨西哥总统而言，其在外交领域采取的公开的、明面上的举动、行为与政策将对他在国内的政治影响极为重要，这同样也意味着，在USMCA的有关条款的谈判上，他不能作出任何显著的、可见的与重大的让步，否则对他而言将无疑是政治自杀，因此此人时常会在外交领域做出一些与墨西哥的整体国力及政治影响力严重不对称的令人匪夷所思的强硬姿态与举动。（例如在今年8月份美国得克萨斯州发生枪击案后，墨西哥外交部长指称其为针对墨西哥公民的恐怖袭击，甚至因此要求从美国引渡罪犯至墨西哥接受审判。实际上，López本人也必定知道其所提出的这个诉求有多么的荒唐与不切实际，但他依旧需要做出此类强硬的表态从而调动其民粹主义支持者的强烈热情。）

那么，就如今民主党人就USMCA这一协议在最后阶段所提出的这两个方面的诉求，乃至川普政府要求墨西哥方面接受民主党方面所提出的这两个方面诉求而修改协议条款一事，墨西哥方面将会做出何种反应呢？我们以今年6月份时美国突然以加征关税而要挟，要求墨西哥严格管理、严厉打击与基本杜绝经由墨西哥北上进入美国的非法移民的相关谈判为鉴：此前，在López政府采取的基本放任甚至间接鼓动措施下，来自洪都拉斯、哥伦比亚与厄瓜多尔等中美洲国家的将近有一半以上都具有犯罪前科的非法移民组成潮流队伍而汹汹北上，曾一度几乎是压垮了美国南部的边境巡防，使得川普对此极为震怒，立即挥舞起关税大棒逼迫墨西哥接受“安全第三国”协议（所谓“安全第三国”是指试图经由墨西哥入境美国的移民需要先在墨西哥申请庇护。）。墨西哥方面则紧急派遣代表团来华盛顿谈判。经过一番艰苦的谈判后，双方达成的协议内容基本如下：

第一，墨西哥方面将采取前所未有的极为严厉的管控与执法措施，全面加强执法，严厉打击非法移民。

第二，墨西哥方面承诺将在墨西哥全境部署国民卫队以防范、打击、逮捕与遣返由中美洲进入其境内的非法移民，重点防范其与危地马拉接壤的南部边境可能涌入的非法移民。

第三，墨西哥将采取决定性的行动，瓦解、关闭并破坏进行偷渡的非法移民群体所依赖的交通通道、通讯系统以及资金流动所经的金融网络。

第四，两国承诺将就打击非法移民加强双边合作，以实现有关信息的即时共享。

第五，美国将立即扩大移民保护协议（Migrant Protection Protocols），使得偷渡入境美国的中美洲非法移民可被迅速送回墨西哥。

当然，单纯从文本措辞的角度来看，该协议条款的表述实际上是比较含糊的，但实际情况是，在川普政府的关税政策的威胁下，近半年来墨西哥方面基本上都在履行相关义务，而自今年6月开始美墨协议达成之后，非法越境进入美国的偷渡人数也呈直线式的下降，6月当月的非法越境人数相较5月就减少了约25%。虽然当时的天气转热不利于非移偷渡也是原因之一，但毫无疑问的是，美墨协议是其主要原因，墨西哥方面的努力也可谓功不可没。同时，墨西哥总统López也避免了在关键问题上做出明显可见的过度让步，最终拒绝与美国签署安全第三国协议，而这也足够令López在此问题上保全颜面而稳固其民粹主义的基本盘的支持。

简而言之，今年6月份墨西哥在美国的关税威胁要求其打击非法移民的问题上，以实质性的让步换取了明面上的可接受与颜面上的满足。而如今，相比于今年6月，墨西哥的经济形势则比当时更加恶劣。因此川普政府若再度在谈判中运用征收高额关税的手段从墨西哥方面攫取其做出实质性的让步的难度将更低。

 

五、川普就USMCA可能采取破局策略

就目前美国国内的政治形势来看，当前国会众议院民主党人执意要甚至是痴迷于弹劾川普，而在9月正式发起弹劾调查，传唤多名证人并召开多场秘密或公开的弹劾听证会后，民主党方面至今均尚未收集到任何强有力的能够证明川普与乌克兰总统泽连斯基之间存在以3.9亿美元的军事援助为条件而要求乌克兰方面调查拜登父子腐败问题的铁证，而民主党之前所传唤的数位曾在川普政府内部任职且与乌克兰事务关系密切的外交人员在公开的弹劾听证会上的作证证词，均显示其所得到的相关消息为“第二手”甚至“第三手”信息，或为其个人根据上级的表态与命令的“推测”、“认为”、“感觉”，反而凸显出了隐藏于白宫内部的对川普政府满怀敌意的“影子政府”（Deep State）与外围的民主党激进派一道试图推翻2016年大选结果而将川普拉下台的政治图谋，且根据美国各持反川普倾向的主流媒体的民调数据显示，川普的总体支持率依旧稳定在43%左右而未明显受到弹劾调查的影响，而近期的民调数据显示美国民众整体上对弹劾的不支持率已经超过了对弹劾的支持率。故因此，民主党方面发动的弹劾调查如今极有可能使其自身被民意反噬，因此民主党人也如今急于拿出一些对美国经济与民众利益有利的，尤其是对五大湖“铁锈带”的关键战场州与中西部农业州的蓝领工人、农民与中产阶级有利的实质性的执政成绩出来，从而摘掉先前川普、共和党人与大部分中间派选民给民主党人扣上的“一事无成党”的帽子。因此，若民主党依旧在USMCA的最后表决阶段的问题上执意顽抗，川普则可以借此制造舆论，将明年大选前美国经济所面临的问题，尤其是威斯康星、艾奥瓦等州的乳制品、大豆等农产品出口受阻、俄亥俄州的汽车生产乃至近期美国工业生产陷入停滞等经济问题，都归咎于民主党人痴迷于党派之争而拒绝以国家利益优先通过USMCA，而现实情况是，如今威斯康星、艾奥瓦、俄亥俄、宾夕法尼亚、密歇根等关键战场州的农场主、工厂、企业家们也正对USMCA翘首以盼，期待其尽快获得通过而缓解由于US-CH、美欧贸易 WAR所造成的产品出售压力，而在此距离大选不到一年的关键时间点上，民主党人若纯粹地出于党派立场、政治动机与选举需求而完全漠视他们的利益诉求，明年的总统大选与国会选举则必将付出惨痛的代价。

因此，按照目前的局势来看，只要墨西哥方面愿意再做出相应的让步，且该让步的内容足以说服与民主党利益关系密切的盟友—美国工会的领导，则即使佩洛西等民主党人对此再心有不甘，也没有敢于继续直接阻挠USMCA在众议院表决通过的动机、理由与政治资本。据此，预计墨西哥方面可能就此做出的让步包括：第一类，协议文本形式上虽看似严厉但在实际操作中难以得到有效实施、可验证与确保执行的条款。例如：（1）禁止在违反USMCA所规定的的劳工标准条件下生产的加、墨两国的商品进入美国市场。（但具体应如何依据协议规定的标准认定违规？如何组织各方人员实施对商品的验证？有关的争议与诉求采取何种解决机制？如何确保对往来于美墨、美加边境海关的数量极为庞大的商品全部进行有效的检查验证？这些都将是难以解决的问题。）（2）对违反USMCA所规定的的劳工标准的墨西哥企业实施处罚，例如采取罚款等措施。（但美国方面若单方行使针对墨西哥企业的惩罚措施必将受到来自墨西哥政府方面的政治压力，并在相当程度上扰乱美墨企业间上下游关系的产业链及自身的工业生产，故其执行的难度比较大，且实际执行中仅能针对少数具有一定规模的企业而无法确保对全部墨西哥企业都实施惩罚措施。）（3）由墨西哥国内通过相关的立法规定企业工人的最低工资标准、社保福利与工作环境条件的标准，从而以此照顾民主党人的诉求。（但由于国内立法的实际执行效果问题属于墨西哥内政，美国方面亦无法直接援引墨西哥国内的劳工方面的法律而直接实施惩罚与制裁措施，而依旧只能依据USMCA的相关条款采取措施。故若仅通过墨西哥国内立法而却不在USMCA中加以规定劳工标准将使美国无法就此问题行使强制管辖权。）第二类，在形式与明面上不要求墨西哥方面的作出重大的明显可见的让步，而却又能照顾到民主党提出的诉求的条款：（1）美国方面承诺加强对美资企业的劳工标准落实情况的监督。虽然美国政府组织人员检查墨西哥的工厂有干涉他国内政之嫌，使墨西哥总统颜面尽失而无法接受，但美国方面严管美国本土的自己企业则是可以执行的。而向来秉持“大政府主义”，与工会关系密切且大力主张保护劳工权益，主张积极干预市场经济活动的民主党人在此问题上当然愿意表示支持，故民主党人控制的众议院可以在这个问题上进行补充立法，川普方面出于保证贯彻执行USMCA协议条款的理由当然也愿意签署之。（2）墨西哥方面承诺提高其输美产品（尤其是汽车、皮卡及其零部件）的价格，这一做法是有先例的。今年5月，美国向产自墨西哥的番茄发起了反倾销调查，并征加17.6%的惩罚性关税。8月，两国最终达成协议，美国取消针对墨西哥番茄的反倾销税，墨西哥承诺提高番茄的价格，92%出口到美国的番茄将接受美国的质量检查。

实际上，无论是川普政府，还是佩洛西等民主党人，还是与民主党利益关系密切的工会盟友，他们当然并不关心墨西哥工人的营生环境与工作条件，他们所真正担心的是美国企业会将资金、设施、厂房、产业链与就业岗位迁移到墨西哥，利用当地的低人工成本与低价格优势，以低廉的价格把生产出来的产品返销到美国。而USMCA里的这些劳工保护条款，其本质上的用意就是为了增加这些墨西哥企业尤其是汽车企业的生产成本，迫使他们提高汽车出口价格，削弱其相对于美国本土车企的竞争力。

 

六、结语

如今，白宫、国会、加拿大与墨西哥四方，实际上都有通过USMCA的主观意愿、现实需要和迫切情势，现在所欠缺的只有美国贸易谈判代表 Lighthizer如何运筹帷幄，协调与解决好四方的利益关切并弥合其分歧。因此，虽然目前外界对USMCA的前景并不持乐观态度，但我依然坚信USMCA在今年年内必定会在美国国会通过，除非佩洛西想等到2020年这一选举年再为川普献上这份“大礼”而帮其助选。

（完）

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文章转载自微信公众号清婉寒冰的Pure Land