【重磅】中国版绿卡制度请您发表意见

文章来源：微信公众号平台 2020-03-04 12:03

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作者：李永红，靖霖刑事律师机构创始人、浙工大律师学院执行院长

为了征求社会各界意见，司法部于2020年2月27日公布了《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》，这份有关中国版“绿卡”制度的法规文稿一经公布，旋即引起舆论关注，其中不乏担忧和焦虑，甚至有人把它与生育制度关联起来，引发了一些不满情绪。为了大家准确认识该项制度并有效发表意见，特整理以下问题供大家了解。

1.为什么由司法部公布征求意见稿？

先看行政法规的立法主体与立法程序。

该条例作为行政法规，其立法主体是国务院，而国务院负责外国人永久居留管理工作的部门是国家移民管理部门即公安部，按照《行政法规制定程序条例》规定的行政法规制定程序，这部征求意见稿应该是公安部等有关部门报请国务院批准立项的，立项后的起草工作由国务院组织，国务院年度立法工作计划可以确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

无论哪个部门具体负责起草工作，起草后报送国务院的行政法规送审稿，都由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构可以将行政法规送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见，向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。

国务院法制机构以前是国务院法制办公室，机构改革后相关职能并入了司法部。因此，该条例征求意见稿由司法部向社会公布征求意见。

2.为什么叫作“条例”而不是“法”？

得看法律渊源和法律位阶。其实，创制中国版“绿卡制度”的，并不是现在这部叫做“条例”的行政法规征求意见稿，而是早就存在的一个真正叫做“法”的法律。

法律规范都有一定的表达形式，这个形式有一个学名叫“法律渊源”，关于法律渊源最粗犷的分类是成文法和不成文法，前者的表达形式是书面的文件(即某年某月某日某机关公布的白纸黑字的法律文本)，后者的表达形式是不成文的惯例(虽无明文规定但是人人皆知也能一体遵行的习惯)。

我国的立法传统总体上属于成文法主义，也有个别领域存在不成文的惯例。这次的文稿显然采用了成文法的法律渊源表达形式。

之所以叫条例而不叫法，是由它的法律位阶决定了的。

法律位阶是立法法按照法律内容的重要程度、地位高低对法律进行划分形成的一项制度。

全国人大以全体代表三分之二以上多数通过或修改的关于政权组织和人权保障的具有最高法律效力的根本法，叫“宪法”；

全国人大根据宪法以全体代表二分之一以上多数通过或全国人大常委会根据宪法制定的法律叫“法”；

由国务院根据宪法和法律制定的法律是行政法规，名字一般称“条例”，它的位阶低于宪法和法律；

在全部立法中，位阶最低的法律规范性文件是规章，即国务院各部委和省级政府、设区市人民政府根据宪法、法律和行政法规等制定和发布的规范性文件，国务院各部委制定的称为部门行政规章，其余的称为地方行政规章，按照《规章制定程序条例》规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”，不得称“条例”，更不得称“法”；

在国务院行政法规和地方规章之间，还存在一个地方性法规的法律规范，它是由省和设区市人大及其常委会制定的，一般也叫条例。

关于外国人在我国入境、出境、停留和居留等事项的现行立法，是2012年6月30日全国人大常委会通过、2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》。该法施行前，相关的内容早就有了立法即《公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》，2013年《出入境管理法》施行后这两部法律同时废止。

曾有全国政协委员提出议案要求制定“移民法”，其实，《出境入境管理法》基本上相当于我国的“移民法”。这部法律中一个重要的内容就是这次要制定的行政法规的核心内容外国人永久居留制度。

这次公布征求意见的《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》，在法律位阶上属于行政法规，是由国务院根据宪法和法律即《中华人民共和国出境入境管理法》制定的专门规制外国人在我国永久居留事务的行政法规。

也就是说，关于外国人永久居留制度，并不是国务院当然更不是司法部或公安部创制的，而是由全国人大常委会早就在法律中确立的一项制度。这次行政法规的制定只是为了更好贯彻全国人大常委会的法律而已。

3.外国人永久居留事务主要由谁管？

如前所述，关于外国人入境、出境、停留、居留和永久居留等事务的法律是《出境入境管理法》，该法规定移民事务的主管部门主要是国务院公安部。
2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建了国家移民管理局，由公安部管理，其职责是协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入境服务管理，承担移民领域国际合作等。

4.为什么要制定永久居留管理条例？

这就涉及立法宗旨了。通常，立法宗旨和立法依据都规定在法律的第一条。
征求意见文稿第一条规定：“为了进一步扩大对外开放，规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人（以下称永久居留外国人）的合法权益，依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。”

该条表述表明本条例的立法宗旨有三项：一是进一步扩大对外开放，二是规范外国人在中国境内永久居留管理，三是保障获永久居留资格的外国人的合法权益。

任何法律的制定，都是通过法律的规范作用追求预期的社会效果。法律的规范作用有公示、指引、预测、评价、教育和制裁等，这些作用通过设定行为模式、规定法律后果来实现。通过这些规范作用进而实现社会作用。

这次征求意见的条例，就是将公安机关对移民事务中的外国人永久居留管理的条件、程序公示于天下，让世界各国知道我国在该事项上的国家意志，使公安机关的管理也能够依法进行，使具有永久居留资格的外国人合法权益能够得到保障。

其实，第一个宗旨很重要“进一步扩大对外开放”，对外开放与对内改革是我国走向繁荣富强的必由之路。要进一步扩大对外开放，就必须扩大对外交流，在对外交流合作中，不少外国人士为我国的经济社会发展做出了突出贡献，没有永久居留制度，会产生不少麻烦，而要引进国际公认的杰出人士和经济社会发展需要的各类人才，也必须建立这项永久居留制度。另外，基于人道主义的原因，赋予符合条件的外国人以永久居留资格，也是一种国际通行的做法。

5.外国人具备哪些条件才能申请我国的永久居留资格？

这是本条例最为重要的实体内容，也是大家普遍关心的话题。比如，门槛太低，会不会引发其他社会问题。为了避免这些问题，在实体条件上通常有两个办法：一是设定明确的条件，确保该项立法能够符合立法宗旨而不被滥用；二是建立配额制度，就算是符合条件，也得受年度数额限制。另外，还可以通过严格的审查批准程序来防治弊端的发生。

条例第十条规定，外国人遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障，并且符合本条例规定申请条件的，可以申请永久居留资格。守法和基本生活保障是基本前提，关键是条例规定的条件。包括以下7种：

(1)有突出贡献外国人的推荐申请。

限于为中国经济社会发展作出突出贡献的外国人，他们的申请须经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐。所谓突出贡献，包括为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献；在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献；为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献；为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。

(2) 有国际公认杰出成就外国人的直接申请。

限于在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人。比如，目前我国正处于新冠肺炎疫情中，如果有获得诺贝尔医学或生理学奖、化学奖的杰出外国人士愿意为我国的新冠肺炎研究、疫苗或药物研制贡献力量，他们希望获得在我国境内的永久居留资格，就可以依法提出申请。

(3)国家经济社会发展需要引进外国人的申请。

我国国家经济社会发展需要引进的外国人，他们可以申请永久居留资格。包括国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员；根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。对这些人才的引进，推荐单位和个人应当出具真实、可靠的推荐函件，对引进事由及推荐对象相关资质的真实性负责。

(4)在中国境内工作外国人的申请。

外国人依法在中国境内工作且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格。包括具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。

(5)投资申请。

改革开放一个重要内容是引进外资，引进外资需要配套制度。外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格，包括在中国境内投资折合人民币一千万以上；在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的；在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。

(6)家庭团聚申请。

以上五种都是基于功利标准所作的制度安排，同时，我们要建设人类命运共同体，还必须要有一个人道标准。

外国人有家庭团聚需要，可以申请永久居留资格，包括配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母；年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。

外国人符合本条例推荐申请、直接申请、引进申请、工作申请和投资申请的规定条件申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。

(7)其他正当理由申请。

外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。

“正当理由”是一个弹性条款，哪些情形属于正当理由，需要国务院或公安部等相关主管部门依法作出立法解释或行政解释。作出这一规定的目的是为了处理立法时未能预见的特殊情形，通过解释的方式增加条例的适应性，也是为了避免条例因太过机械而不断修改的麻烦。

除了以上内容外，征求意见稿还规定了外国人永久居留资格的审批和管理、服务和待遇以及法律责任等。不一一赘述。一个法律法规的创制或修改，必然涉及到利益关系的调整，无论是关心自己的利益，还是关心国家的利益，要提出有效的意见建议，都得先弄清楚法律法规文本中的内容。本文的写作目的正在于此。

按照司法部2020年2月27日的通知，有关单位和各界人士可以在2020年3月27日前，通过以下三种方式提出意见：
一、登录中华人民共和国司法部中国政府法制信息网（www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn）或者中国法律服务网（www.12348.gov.cn），进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市朝阳区朝阳门南大街6号司法部立法一局（邮政编码：100020），并请在信封上注明“外国人永久居留管理条例征求意见”字样。
三、通过电子邮件将意见发送至：
YJJL2020@chinalaw.gov.cn。