【域外规划】日本国际合作园区移民安置工作计划的经验与启示——以缅甸迪洛瓦经济特区为例

文章基于日本国际协力机构对日本国际合作园区移民安置工作计划制定与实施的总体要求，分析了典型案例迪洛瓦经济特区移民安置工作计划的地位、内容与实施路径，并借鉴日本国际合作园区的规划经验，从规划层面对中国国际合作园区的移民安置工作提出加强顶层设计、促进移民安置工作计划制定过程中移民的实质性参与、注重移民安置工作计划的实施与监督等建议。

[关键词]日本国际合作园区；迪洛瓦经济特区；移民安置工作计划；中国国际合作园区

[文章编号]1006-0022(2021)10-0075-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]李冬雪，王兴平．日本国际合作园区移民安置工作计划的经验与启示——以缅甸迪洛瓦经济特区为例[J]．规划师，2021(10)：75-81．

中国国际合作园区规划技术正面临着新机遇和新挑战，“一带一路”倡议的实施与中国企业的“走出去”，为园区规划技术的“走出去”创造了条件，但“一带一路”沿线国家复杂的政治背景、社会环境等造成中国国际合作园区规划技术国际化成效不显著。园区规划体系存在本土化探索不足、规划内容对社会问题关注不够等问题，不利于中国国际合作园区的融合发展与社会效益的全面提升。部分中国国际合作园区对土地的收购会涉及居民的搬迁安置工作，但现有的关于园区社会影响的研究大多都被纳入了园区发展规划等规划中，对园区建设过程中出现的社会冲突问题的指导作用有限。国内关于中国国际合作园区的研究目前主要集中在园区发展、空间策略、建设模式和地方效应等现状分析上，对园区规划体系与内容的在地化探索，以及移民安置工作计划等专项规划的研究不足，也缺少对发达国家在亚洲、非洲等区域的国际合作园区发展与规划经验的总结。

日本开展国际合作园区建设的时间早，园区数量多，其建设运营有效促进了日本与园区东道国之间的经济技术合作。从20 世纪80 年代开始，日本就持续参与境外尤其是东南亚、南亚国家的产业园区的发展与建设，当前日本企业已成为很多发展中国家产业园区的主要外国开发商。以菲律宾为例，该国以制造业为主导产业的外资产业园区共计25家，其中日本企业参与投资的产业园区就有20家。随着日本国际合作园区的广泛布局，日本的产业园区规划技术也持续向东道国输出。尤其是在部分规划体系不完善的发展中国家，日本国际合作园区规划成为当地园区规划建设领域主要学习和效仿的对象。日本国际协力机构发布的合作项目情况显示，在国际合作园区的建设过程中，日本方面会对东道国与地方的社会环境、园区发展建设可能产生的社会影响开展常规可行性研究、环境影响评估，并编制总体规划和详细规划，对于部分可能产生大规模非自愿移民的园区还编制了专项的移民安置工作计划，如缅甸迪洛瓦经济特区、孟加拉国阿拉伊哈扎尔经济区等，这有效促进了园区项目的顺利开展。日本国际合作园区移民安置工作计划的编制经验，能够为优化中国国际合作园区规划编制体系、强化对社会问题的规划响应提供重要借鉴。

缅甸由于其民主社会的发展，征地移民工作是外资在当地进行投资建设时面临的最棘手的工作，缅甸政府对外资项目带来的社会影响也十分重视，征地移民工作成为影响项目成败的重要因素。作为缅甸唯一成功运营并取得实际成效的经济特区，迪洛瓦经济特区在征地与补偿安置工作方面的成功经验值得借鉴。因此，本文以日本在缅甸投资开发的迪洛瓦经济特区为例，对其移民安置工作计划的编制特色与规划内容、实施路径进行解析，以期为中国国际合作园区规划体系优化与规划实施提供借鉴。

1 日本国际合作园区移民安置工作计划的提出

日本国际协力机构从国家政府层面，对日本国际合作园区实行统一管理，指导园区相关环境、社会问题的解决。为促进日本国际合作项目的可持续发展，日本国际协力机构于2004年发布了《环境与社会导则》(以下简称《旧导则》)，经过对实践经验的总结与征求意见后，于2010 年发布了导则的修订文件《新环境与社会导则》(以下简称《新导则》)，对包括国际合作园区在内的国际合作项目所涉及的社会问题、环境问题的解决提出了更严格的要求与更具体的方案。

在《旧导则》中，日本国际协力机构提出在开展国际合作项目时，开发主体需将项目所产生的社会成本纳入发展成本，将解决社会问题作为项目发展框架的重要组成部分。《旧导则》对社会问题的关注涵盖了项目实施前、实施中及实施后3个阶段，在项目实施前期，通过引入战略环境评估概念，将社会影响评估与环境影响评估纳入总体规划研究等工作中；在园区规划的编制阶段，要求开发主体与东道国合作编写环境与社会影响研究报告，其中社会影响研究内容包括人口迁移与非自愿移民安置、地方居民就业与生计、基础设施与社会服务、弱势群体和地方利益冲突等。但《旧导则》未对移民安置工作相关的专项规划做出规定。2010 年发布的《新导则》针对可能产生大规模非自愿移民的国际合作项目，将移民安置工作计划作为项目规划的重要组成部分。移民安置工作计划的内容以《新导则》为依据，并重点参考世界银行等国际组织发布的非自愿移民相关导则与指南。

1.1 移民安置工作计划的制定对象

根据项目对环境与社会的影响程度，日本国际协力机构将国际合作园区等政府开发、援助类国际合作项目分为可能对环境和社会产生重大影响的项目(A类)、对环境和社会产生较小影响的项目(B 类)、对环境和社会产生很小影响的项目(C 类) 及金融中介融资项目(F1 类)4类。其中，可能发生大规模非自愿移民的A 类与B 类项目，以及F1 类的子项目，开发主体需编制并公开项目的移民安置工作计划，其他项目则通过将战略性社会影响评估内容融入可行性研究与总体规划，完成对项目的社会影响评估与缓解措施的制定。

移民安置工作计划的制定，一方面需要充分结合东道国的社会、制度条件与地方实际情况，预判项目发展建设的社会影响程度，另一方面强调项目利益相关者的广泛参与、决策过程的透明化、信息公开化与工作高效性。移民安置工作计划必须建立在信息充分公开的基础上，信息公开的流程需同时遵循东道国与日本的相关法律法规。东道国政府、园区管理委员会等通过与受项目影响的居民、社区等利益相关者进行协商，采用当地居民能够广泛理解、接受的语言与方式，确保协商有效，并将利益相关者的意见充分反映到规划当中。此外，日本国际协力机构要求国际合作项目在移民安置工作计划中，充分关注妇女、儿童、老人、贫困人群和少数民族等社会弱势群体的利益，该类人群容易受到社会影响，但又缺少参与社会决策的主动性和途径。

1.2 移民安置工作计划的制定与实施要求

日本国际合作园区移民安置工作计划的制定机构，可以是日本国际协力机构，也可以是其他经验丰富的咨询公司，但其重点内容都需遵循《新导则》的相关要求，参考世界银行的保障政策(OP4.12) 附件A 的规定，从经济、社会和文化等维度保障受项目影响者的利益。在识别受项目影响者与评估受项目影响者资产的基础上，明确受项目影响者可接受的补偿、援助与安置方式，并对申诉机构的责任与申诉程序、工作实施与监测、时间安排与预算等进行研究。

移民安置工作计划还包括切实可行的监测计划，在园区建设期间，开发主体将对整个项目的实施过程进行监测，并评估项目实施的成效，根据监测结果采取适当措施。同时，根据日本与东道国的法律法规，向项目的利益相关者公布监测结果。除内部评估外，开发主体还应组织由第三方主导的外部评估，并基于第三方的评估结果制定相应对策，如第三方评估指出项目缺少社会缓解措施时，开发主体必须在信息公开的基础上，主动与利益相关者协商对策，努力达成共识。

2 迪洛瓦经济特区移民安置工作计划的制定与实施

迪洛瓦经济特区位于缅甸仰光市以南25km处( 图1)，是缅甸三大经济特区中发展成效最好的经济特区。迪洛瓦经济特区由日本企业与仰光地区政府合资开发建设，缅方占股51%，日方占股49%，其中日本国际协力机构代表日本政府占股10%。迪洛瓦经济特区一期项目已经投入运营，在规划、管理等方面积累了较为成熟的经验。迪洛瓦经济特区地方效应显著，为当地提供了约两万个就业岗位，当地居民获得了75% 的就业岗位。迪洛瓦经济特区管理委员会在征地前开展了多方合作的调研工作，以听证会、研讨会和培训等方式与缅甸政府、受项目影响居民和社会组织进行沟通，有效解决了征地与移民安置问题，为特区的顺利建设创造了前提条件。

图1 迪洛瓦经济特区区位

2.1 园区规划体系中的移民安置工作计划

在迪洛瓦经济特区设立和建设的各个阶段，相关部门先后开展了可行性研究报告、环境影响评估报告、发展规划、总体规划和安置工作计划等的编制工作。特区共分两期进行开发，每期项目在开发建设前皆由缅日迪洛瓦开发有限公司组织进行分区域的可行性研究与环境影响评估，对特区开发的技术合理性、经济可行性、环境与社会影响等进行评估与预测，并制定相应的风险防范对策、环境治理计划与环境监测计划。在特区建设的策划阶段，缅日迪洛瓦开发有限公司和迪洛瓦经济特区管理委员会先后编制了特区发展规划和集中开发区总体规划等指导性规划，明确了特区的发展方向和功能分区等宏观发展内容。

在实施阶段，相关规划的编制充分考虑了特区的跨境属性与规划的本土化需求。针对居民拆迁与安置等重大矛盾和突出问题，仰光地区政府和迪洛瓦经济特区管理委员会编制了一系列适应性移民安置工作计划。编制移民安置工作计划一是为了发挥特区的地方效应，缓解特区建设对区域内原住民的影响，保证周边居民享受到特区建设带来的红利；二是减缓和疏解当地社会组织与民众对特区项目的抵触情绪。在缅甸，开发建设项目需要充分协调地方政要、社会组织、相关企业和民众等多方利益关系，同时缅甸的社会组织数量巨大，并对政府的议事与决策产生重要影响，因此社会组织成为缅甸经济特区建设与运营过程中必须充分关注的主体。移民安置工作计划是迪洛瓦经济特区规划体系的重要组成部分，截至目前，迪洛瓦经济特区已先后编制了8 个移民安置工作计划，覆盖了特区的主要开发范围。

迪洛瓦经济特区移民安置工作计划的编制与审批权限基本都集中在特区层面( 图2)。迪洛瓦经济特区管理委员会和仰光地区政府共同组织编制规划，规划内容包括制定整体移民安置工作框架和分区域详细移民安置工作计划，该层面的规划审批流程简单，管理机制灵活，由管理委员会直接审定即可，为移民安置工作的开展和方案优化创造了有利条件。日本国际协力机构在整个移民安置工作计划的制定和执行中承担了3 个任务：一是作为股东参与征地和移民事务；二是代表日本政府，利用《新导则》为移民安置工作提供技术指导；三是作为日方的管理者和监督者，对特区移民安置工作计划是否符合日本国际协力机构相关规定进行监督、查验。

2.2 移民安置工作计划内容

迪洛瓦经济特区安置工作计划包括2000hm2开发区移民安置工作框架和各分区移民安置工作计划两大部分。其中，2000hm2开发区移民安置工作框架是面向迪洛瓦经济特区主要开发区制定的系统框架，援助对象涵盖了开发区范围内需搬迁的原住民和存在创收活动或拥有房屋建筑的居民，该工作框架将整个开发区分为6 个区域，其中2 区、3 区和4区又被进一步分为次级区域，如2-1 区、2-2 区等( 图3)。

图3 开发区次级区域分区图

资料来源：迪洛瓦经济特区2000hm2开发区移民安置工作框架。

2.2.1 2000hm2开发区移民安置工作框架

2000hm2开发区移民安置工作框架是制定各分区移民安置工作计划的基础，其明确了各分区移民安置工作计划的主要内容。该工作框架对特区所在区域的社会经济发展现状和开发区范围内受项目影响家庭的概况进行了系统梳理，并在分析、比较日缅两国相关政策的基础上，提出了迪洛瓦经济特区系列援助计划。该系列援助计划实行物质和经济相结合的援助方式，主要包括三方面内容：①对受项目影响群体实施援助，包括对搬迁居民的资金援助和生计援助；②对开发区范围内的弱势群体实施援助；③对受项目影响家庭实施特殊援助，组织搬迁安置并制定具体的收入恢复方案。

2000hm2开发区移民安置工作框架明确了面向受项目影响家庭的特殊援助内容。该工作框架阐述了搬迁安置点的各备选方案，对各安置点的基础设施配置规划、公共服务设施配置规划，以及环境社会可行性等展开分析。同时，明确了收入恢复方案的基本思路( 表1)，迪洛瓦经济特区主要通过两类途径实施该方案，一是为居民提供生计来源，并进行家庭财务管理培训，以尽快恢复搬迁居民的经济收入；二是通过培养居民的社区意识、监测跟踪社区状况等方式促进安置点环境和社会生活条件的提升。

表1 迪洛瓦经济特区收入恢复方案基本框架

2.2.2 分区移民安置工作计划

各分区移民安置工作计划内容涵盖了区域现状、补偿与援助工作计划及实施措施等( 图4)。分区移民安置工作计划首先论证了在该分区内开展土地征用和居民搬迁的必要性，并对区域内受项目影响家庭的基本情况( 种族、宗教和文化水平)、资产情况、生计状况和弱势群体等开展普查与统计。同时，构建移民安置工作的法规框架，通过梳理缅甸相关法律法规中对移民安置工作的要求，将缅甸现有政策与日本国际协力机构所执行的搬迁安置政策进行比较研究，并借鉴国际上移民安置的实践案例，包括世界银行关于非自愿移民的保障政策、亚洲开发银行的相关政策等，提出符合国际标准与缅甸政策要求的具体措施。依据2000hm2开发区移民安置工作框架的指导要求，各分区移民安置工作计划提出该分区的补偿与援助思路，并通过公众参与的方式，明确安置点规划和收入恢复计划工作等内容。为保障移民安置工作计划的顺利实施，各分区移民安置工作计划皆从公众参与和信息披露、实施机构组织、监测评估等方面构建了完善的实施体系。

图4 迪洛瓦经济特区分区移民安置工作计划主要内容

2.3 移民安置工作计划实施路径

2.3.1 移民安置工作框架编制过程中的公众参与

为确保移民安置工作框架和分区移民安置工作计划编制过程的公开透明，迪洛瓦经济特区建立了有效的公众参与制度，将受项目影响的居民对项目提出的建议纳入移民安置工作计划中，同时加大宣传，以促进公众和社会组织对援助方案、搬迁及安置方案、收入恢复计划的了解。在移民安置工作框架的制定过程中，迪洛瓦经济特区管理委员会采取了一系列措施以确保公众参与的有效性。例如，举行阶段性咨询会，公开实地调查、调查计划及援助计划的工作进展；举行村级会议，加强村民与社会组织对系列援助计划的了解；公示各类信息，并听取公众反馈意见；公布工作框架草案，并召开研讨会组织公众就移民安置工作框架草案反馈意见。

2.3.2 多层次的实施机构

搬迁实施委员会和收入恢复计划实施委员会主要负责组织实施迪洛瓦经济特区的搬迁安置工作及收入恢复计划。同时，仰光地区政府也成立了安置与收入恢复监察委员会，对搬迁实施委员会和收入恢复计划实施委员会的活动进行监督，并给予支持(图5)。这3个实施组织都有各村庄的村民代表参与，如此可以充分反映安置过程中的民众意见。

在迪洛瓦经济特区一期A 区的搬迁工作中，部分受项目影响居民未得到有效救济，向日本国际协力机构反馈后，根据日本国际协力机构的审查结果，迪洛瓦经济特区管理委员会联合相关利益主体成立了多方利益咨询小组，就迪洛瓦经济特区一期A 区的建设提供咨询意见，并回应外界对安置工作、收入恢复计划等的质疑和意见。多方利益咨询小组由迪洛瓦经济特区管理委员会、收入恢复计划实施委员会、开发商、受项目影响的民众、调解员、地方和国际非政府组织、迪洛瓦社会发展集团及缅甸商业责任中心的代表组成，以确保对话有效、透明，其中迪洛瓦社会发展集团是当地居民自发组织构建的机构。

图5 启动区安置工程实施组织架构

2.3.3 正式和非正式相结合的申诉赔偿机制

迪洛瓦经济特区构建了正式与非正式相结合的申诉赔偿机制( 图6)，以保障移民安置工作计划开展过程的高效、透明，并确保各利益主体能充分参与特区的建设。其中，正式的申诉赔偿机制用以解决补偿和援助等相关问题，受项目影响的居民可以向村级领导提出申诉，在村级领导无法处理的情况下问题将被转交给上级行政部门，如乡镇或仰光地区政府。如该问题上级行政部门无法解决，则将会提交给工会或地区法院处理。

图6 迪洛瓦经济特区申诉赔偿机制

非正式的申诉赔偿机制主要用以解决安置点设施配置等非正式问题，民众可直接向迪洛瓦经济特区管理委员会进行申诉，管理委员会将负责组织对申诉人和有关部门开展调查，并确定解决办法。此外，民间社会组织也可以参与申诉过程，以充分确保多方利益得到协调，宗教领袖可作为调解者协助管理委员会处理各类申诉。

2.3.4 动态监测与阶段性评估

迪洛瓦经济特区建立了内、外两级监测评估制度(表2)，由项目建设单位开展内部监测，专业机构进行外部监测，其中内部监测频率较高，每月开展一次，外部监测则是一年开展一至两次。监测分为两个阶段，搬迁过程中的监测主要是对搬迁进度、补助款支付进度和申诉补偿机制有效性等进行评价，搬迁后监测则主要是评估收入恢复计划的进展情况和有效性。

表2 内、外两级监测框架

3 对中国国际合作园区规划的启示

3.1 加强顶层设计，分类指导解决移民安置问题

在宏观管理层面，需对中国国际合作园区内的移民安置问题进行分类指导，尤其是在规划管理上，可通过制定相关标准与规范，明确园区移民安置的内容以及东道国地方政府或当地企业的责权，推动移民安置工作的顺利开展。日本国际协力机构制定的《新导则》为迪洛瓦经济特区移民安置工作计划的制定提供了指导，开发主体对《新导则》与缅甸的相关政策进行比较分析并提出完善对策，这既有利于促进地方政府、社会组织和民众等对工作计划的认可，也推动了日本相关经验做法在东道国的推广。因此，对于中国国际合作园区项目，需制定、出台相关指南与规范，为项目落地保驾护航，并助推中国经验的国际化。

现有的中国国际合作园区建设过程中也存在当地居民搬迁与生计受损等情况，开发主体、地方政府与当地居民之间存在利益冲突，地方政府在土地征收与补偿环节的遗留问题容易引起受项目影响居民、社区与东道国社会组织对园区建设的抵抗情绪。同时，现有的中国国际合作园区规划呈现出“重发展建设、轻移民安置”的特点，其中的社会影响研究大多作为可行性研究、总体规划的内容，且社会影响研究的深度不足、可操作性不强，无法缓解园区建设带来的邻避效应。借鉴日本国际协力机构对国际合作项目的要求及世界银行关于非自愿移民的规定，参考中国《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等与移民安置相关的法律规范，作者建议根据园区可能产生的非自愿移民的情况对中国国际合作园区进行分类，具体可划分为可能造成大规模非自愿移民的园区项目(一类)、可能造成较小规模非自愿移民的园区项目( 二类) 和基本不会造成非自愿移民的园区项目(三类)。其中，一类园区项目必须编制完整、详细的移民安置工作计划，该工作计划的前期调研与信息收集、中期的方案制定及后期的工作计划实施都需在地方政府的支持与配合下开展；二类园区项目建议编制简洁的移民安置工作计划，尤其是面向社会环境复杂地区的中国国际合作园区；三类园区项目则将社会影响评估与缓解措施等内容纳入园区发展规划中。

3.2 促进移民参与移民安置工作计划的制定

移民作为移民安置工作的主要利益主体，其是否有效参与移民安置工作计划的制定过程，决定了移民安置工作能否得到移民的理解与支持[13]。中国国际合作园区多处在“一带一路”沿线国家，这些国家土地制度多以私有制为主，园区的开发建设经常会触及当地居民的利益，部分园区在土地征收等阶段，直接与当地土地管理部门对接，缺乏与当地居民的有效对话，导致移民安置工作出现一系列后遗症，制约了园区建设进展和项目社会效益的全面发挥。

建立完善的移民参与制度，有利于移民安置工作的顺利开展，既能为中国国际合作园区建设运营营造良好的社会环境，又能增进移民对园区项目的认识，提升当地居民对园区项目的接受程度。同时，中国国际合作园区的跨境属性决定了开发商与移民往往存在语言沟通、文化交流上的障碍，在移民安置工作计划的制定过程中，需要在充分了解当地社会环境的基础上，确定合适的移民参与的途径。在开展调查与协商工作时，园区需要积极与东道国、地方政府协作，实现与移民的实质性交流，提高移民参与的质量，就移民安置策略达成一致，并将相关建议反映到移民安置工作计划中。另外，需要充分拓展移民参与的阶段与范围。建立完善的移民参与制度，促进当地居民在移民安置工作计划制定阶段的全过程参与，保证当地居民在确定安置方案、制定收入恢复计划、搬迁安置、生产生活恢复等方面都能够充分反映自身诉求。

3.3 注重移民安置工作计划的实施与监督

对于涉及大规模非自愿移民的中国国际合作园区，可设立专门的移民安置工作机构，组织制定移民安置工作计划与救济方案等，以保障移民安置工作的稳步开展。园区可以设立多方利益咨询委员会，鼓励开发商、地方政府、移民和非政府组织参与其中，以保证移民安置工作的信息透明。同时，在移民安置工作计划制定过程中增加与东道国，以及与当地的规划编制、工程建设、咨询顾问等相关公司的合作，促进中国国际合作园区规划管理的本土化。为了更好地保障移民安置工作计划的实施，中国国际合作园区应建立完善的申诉机制，为受项目影响的居民反映自身诉求与意见提供有效途径。面对移民安置工作中出现的移民申诉问题，中国国际合作园区应对外公开申诉流程，并开展问题的分类处理，明确各类申诉中中国际合作园区管理委员会、移民安置工作机构、地方政府等的具体责任，确保多方利益的协同。

建立移民安置工作计划实施监督机制，保证移民安置工作计划的实施效果。目前，鲜有中国国际合作园区对自身的规划开展实施评估工作，实施评估机制的缺乏导致无法科学地评价与园区相关的各类规划的有效性和规划方案的合理性。因此，中国国际合作园区需对移民安置工作计划开展过程和实施效果进行阶段性自查，并委托专业机构开展定期评估；同时，还可邀请非政府组织参与园区规划的实施评估工作，增强评估结果的真实性，客观反映园区移民安置工作计划的开展情况。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年10期

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