【美国重大判例译析】联邦至上原则在移民政策及执法领域的确立—亚利桑那州诉美国案

作者: 左雅旻   中南财经政法大学

审稿: 张凡 布里斯托大学 LL.M.

         李雨歆   杜伦大学 LL.B. /   UCL LL.M.

编辑: Gary 詹远 UNSW J.D.


(图片来源于网络)

案件概要

2010年4月23日,亚利桑那州州长Jan Brewer签署了州议会通过的SB1070法案,使之成为法律。这部“支持我们的执法及安全邻里法案”(Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act)在其通过之时被视为美国近年间最严苛的移民立法,并立即引发广泛争议乃至受到国际关注。


2010年5月1日国际劳动节这一天,在全美七十多座城市,成千上万的人走上街头以表示对该法案的抗议。一些批评者认为,这部法案的第二条第二款可能在适用上违反美国联邦宪法第十四修正案中的平等保护条款[i]。另一些批评者认为,警官在执法过程中难免会将“合理怀疑”基于移民的种族因素之上,因而该法案会产生鼓励种族定性(racial profiling)的效果。[ii]


2010年7月6日,美国司法部以SB1070法案篡夺了联邦政府在调节移民法律及执法领域的权力为由,向亚利桑那州联邦地区法院提起诉讼[iii],意图在该法案生效以前阻止其实施。经审理,地区法院的法官发出预先禁令(preliminary injunction)以阻止该法案最具争议性的下述条款生效[iv]:


(1)第二条第二款:要求州及地方警官查验被合法逮捕或拘留者的公民身份或外籍身份;

(2)第三条:创制一项州法上的刑事罪名以处罚在美国境内的非法居留者;

(3)第五条第三款:创制一项州法上的刑事罪名以处罚未经授权即工作或寻找工作者;

(4)第六条:授权警官无证逮捕被认为可逐出国境的外国人。


亚利桑那州政府就地区法院的判决向美国第九巡回上诉法院提起上诉。上诉法院维持了地区法院的判决[v],其认为美国司法部已表明,联邦移民法可能优先于州法的上述条款因此而得到适用[vi](注:相关联邦法律条款见脚注11~13)。


亚利桑那州政府继而 将该案上诉至联邦最高法院。[vii]


争议焦点

联邦移民法是否排除了亚利桑那州政府在合作执法方面的努力,并从字面上优先于SB1070法案的四项条款而适用?


法院判决

2012年6月25日,联邦最高法院对该案作出5:3判决。安东尼·肯尼迪大法官代表多数法官撰写判决书,对原判决针对法案第三条、第五条第三款、第六条的部分予以维持,对针对法案第二条第二款的部分予以撤销。


联邦最高法院认为:


其一,联邦政府在移民及外国人身份规制的领域内享有广泛且毋庸置疑的权力。这在某种程度上是依据其享有的“制定全国统一的归化条例”的宪法权力[viii],以及其固有的控制、开展外交关系的最高权力[ix]。


其二,宪法上的至高条款(The Supremacy Clause)赋予了国会在立法时优先于州法的权力。一部联邦法律可以包含明确的优先适用条款[x],但在除此以外的两种情形之下,州法也必须让位于联邦法:        

 

情形一,在国会决定必须由其独自治理的领域内,各州不享有规制相关行为的权限;

    

情形二,在州法与联邦法相冲突时,后者应优先于前者得到适用。


其三,联邦法应优先于SB1070法案的第三条、第五条第三款以及第六条得到适用。原因在于,其中第三条规定与联邦层面已有的外国人登记要求及执行规定[xi]相冲突;第五条第三款规定的执行措施打破了国会原来通过的联邦法律[xii]——即在外国人未经授权的就业这一问题上的相关规定——所实现的谨慎平衡;第六条规定篡夺了联邦政府在驱逐出境的程序中行使的自由裁量权[xiii]。


其四,SB1070法案的第二条第二款在字面上合宪。该条款仅仅是允许州执法警官在合法逮捕中与联邦移民和海关执法局进行沟通。此外,该条款还设置了旨在保障个体权利的三项限制:


(1)能够出示有效的亚利桑那州驾驶证的被拘留者不会被推定为非法移民;

(2)警官不应在查验身份时考虑种族、肤色或祖籍国的因素;

(3)查验的实施方式应遵循联邦法律。但与此同时,肯尼迪大法官也提到,本院判决不会阻碍未来任何针对其适用而提出的合宪性质疑。


协同及不同意见

安东宁·斯卡利亚大法官部分同意、部分反对,并在其意见书中表示认为四项条款皆为合宪。他论证道,亚利桑那州的法律并未与联邦法律相冲突,而是更有效地执行了联邦层面对于移民的限制性规定。克拉伦斯·托马斯大法官部分同意、部分反对,认同斯卡利亚大法官关于四项条款皆合宪的判断。他论证道,联邦法律与亚利桑那州法律的一般含义之间并不存在冲突。塞缪尔·A·阿利托大法官部分同意、部分反对,他认同多数法官对于条款一与条款三的意见,但不同意后者对于条款二及条款四的意见。艾蕾娜·卡根大法官未参与本案的审理或判决。


案件影响

可以肯定的是,本案判决对于州在移民领域的行动产生了深远影响。近年来,一些州及地方政府在很多情况下基于以下认知,即联邦政府未在其司法管辖区内采取足够的措施去威慑非法移民,而试图在移民执法的领域内扮演起更为重要的角色。


通过判决亚利桑那州SB1070法案中的三项条款在字面上被联邦移民法预先排除(preempted),及表明第四项条款有可能容易受到“适用上违宪”之质疑 (as-applied challenges),联邦最高法院阐明了以下事实,即各州在移民执法的领域内采取独立行动的机会比一些人先前所认为的要更为有限。


应特别注意的是,联邦最高法院表明,即使各州所采取的制裁措施针对的是已经为联邦法律所禁止的行为,旨在威慑非法移民的某些类型的州行为仍有可能被联邦法律默示地预先排除。此外,联邦最高法院认为,尽管要求或授权州及地方警察进行移民身份查验的措施并未在字面上被预先排除,但这些措施可能容易受到“适用上违宪”的质疑——尤其是如果这些身份查验措施不合理地延长了州或地方上的被监禁者的关押时间。


本案判决仅处理了特定类型的旨在威慑非法移民的州及地方行为。各州近期采取的某些措施——如要求学校甄别其招收的学生是否为非法移民或非法移民的后代,抑或是禁止非法居留者与政府机关发生特定的业务关系——并非该判决中的直接争议焦点,因此未必引发相同的法律问题。例如,法院在审查这些措施时需要考虑的一个关键问题,就是它们是否违反了受影响者在宪法上享有的受平等保障之权利,然而联邦最高法院在审查SB1070法案时对此未予置评。


此外,进行审查的法院还不得不考虑这些州所采取的措施是否与在Arizona案中未成为争议焦点的联邦法律相容。相应地,当法院在对与SB1070法案显著不同的州移民法进行审查时,本案判决未必能为其提供明确的指引。


另一方面,本案判决的某些特定方面有可能(至少间接地)影响到涉及各州采取的一系列广泛的移民措施的后续诉讼。法院在Arizona案中讨论了在确立移民政策这一方面的联邦至上原则,并承认国会为执行联邦移民法已经授予行政机关相当大的自由裁量权。每当法院审查与联邦移民执法的重点并不完全一致的各州措施时,上述特定方面(移民政策及执法领域的联邦至上原则)都有可能与之相关。


参考文献

[i] The American Civil Liberties Union (ACLU) and other civil rights organizations argued that Section 2(B) allows officers to violate the equal protection clause in the 14th Amendment of the U.S. Constitution. Of Arizona’s 6.5 million residents, an estimated half million are unauthorized immigrants. Most of them come from neighboring Mexico.


[ii] Critics questioned how an officer can have “reasonable suspicion” that someone is an unauthorized immigrant without using the immigrant’s race or ethnicity as the main factor. Singling out racial or ethnic groups for investigation is called “racial profiling.”


[iii] The U.S. Department of Justice also challenged the law in court on the grounds that all the above sections of the law were preempted. Preemption simply means that federal law (made by Congress) is higher than state law (made by Arizona or any other state). Federal law therefore trumps state law when the two conflict.


[iv] U.S. v. ARIZONA, 703 F.Supp.2d 980 (2010)


[v] U.S. v. ARIZONA, 641 F.3d 339 (2011)


[vi] 优先适用(preemption):美国宪法第六条第二款规定了联邦法优先(于州法适用的)原则。该条款写道:“本宪法及依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约,均为全国的最高法律……”。联邦法优先原则的适用存在两种情形。其一,如果一项州法律使得某人不可能同时遵循州法及联邦法,这种情形称为“冲突优先”(conflict preemption);其二,如果一项州法律仅仅是作出了与联邦法相同的规定,但国会在这一法律领域内完全占据主导地位,则该情形称为“领域优先”(field preemption)。无论在何种情形下,州法都应归于无效。


[vii] Arizona v. U.S., 567 U.S. 387 (2012)


[viii] U.S. Constitution. Art. I, §8, cl. 4


[ix] see Toll v. Moreno, 458 U.?S. 1, 10


[x] see, e.g., Chamber of Commerce of United States of America v. Whiting, 563 U. S.


[xi] 8 U.S. Code § 1304 - Forms for registration and fingerprinting


[xii] 8 U.S. Code § 1324 - Bringing in and harboring certain aliens; 8 U.S. Code § 1255 - Adjustment of status of nonimmigrant to that of person admitted for permanent residence 


[xiii] 8 U.S. Code § 1357 - Powers of immigration officers and employees

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